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[40] 《马克思恩格斯全集》，第11卷，人民出版社1995年版，第411页。

第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。[17] 《列宁全集》，第35卷，人民出版社1985年版，第385页。

[45] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年版，第671页。[10]可见，以实事求是的精神，具体地分析具体情况，是准确把握马克思主义的立场观点方法的一把钥匙。[18] 共识网：http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2013081589903.html，2013年10月4日访问 [19] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年版，第732～739页。我想这可以比喻新民主主义。……（毛泽东）又说：现在世界上最反动的国家，已经转到英国方面，反苏反共反民主反人民反弱小民族的第一名魁首，已经是张伯伦了。

…… 世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联【指出存在英美式的资产阶级宪政与苏联式的社会主义宪政】，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。需要动员人民大众，不是一手一足的力量所能收效。[11] （ 三） 制定行政基本法的可能性 有没有可能制定一部统一的基本法，确实有它的难处。

如果民主社会的目的就在于得到服务的话，那么，无论是通过墨守成规的途径还是通过其他途径，控制都有其限度。另一个局限性是利益关系人的法律保障问题。如何在基本法中保障公民的知情权、参与权、表达权、请求权和监督权等权利，如何建构相对人的公权利体系，并保障公法权利实现，是需要高度重视的一个问题。正确处理两者之间的关系，笔者认为关键要把握两点： 一是要明确基本法的定位。

倘若把最重要的国民利益的管理交付给一个政府，而又不敢把适当而有效地管理所需要的权力交付给它，就必然是永远荒谬的。强化省级政府在教育、就业、社会保险、社会服务、医疗卫生等领域基本公共服务的支出责任。

[22]在规范行政主体方面，我国的规定非常不完整，需要有一些统一的规则来加以调整。诚然我国行政法规数量很多，但是相当混乱，没有统一的原则和结构，彼此间重复、矛盾现象非常严重，原因就是缺乏系统的、全面的整理;特别是至今还没有一个总纲，就是说缺少一个作为基本法的行政法。[10]〔英〕弗里德里希·冯·哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷)，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第322页。此外，我国的行政规范相当一部分由行政机关制定，也应特别加以规范。

行政基本法要确定行政活动的基本程序，包括普通程序、简易程序和特别程序。行政基本法既要解决管理的问题，还要解决服务的问题。第六，要处理好保护权利与有效监管的关系。当两者不能一致时，应当协调好合法性和正当性之间的关系，更加注重正当性的问题。

协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。管辖制度解决的是各行政事务究竟归哪一个层级、地域或专门的行政机关处理的问题。

第七，要处理好管理和服务的关系。如果把这五、六个程序确定下来，基本上能实现对行政行为的程序控制。

因此，不能说因为行政管理关系变动频繁，就制定不出基本法来。事实上，当那些非正规的法律渊源发展到一定阶段必然会提出成文化的要求。[24] 第三，规定行政参与人与利益关系人的法律地位。[38] 第四，要处理好行政主体和行政相对人之间的关系。尽管现代公共选择理论，假定公共权力机关和它的工作人员也是一个自我利益最大化的追求者，但是完全把行政主体等同于私人恐怕还是有问题的。它要把所有的行政活动，都进行概括、提炼、抽象，而不是如行政许可法、行政强制法那样，只对某一种类型的行政行为进行专门规定。

[18]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社1999年版，第43～54页。在梳理所有的行政程序的时候发现，常用的程序只有三十多项，核心的程序也就五、六项。

三、制定行政基本法要正确处理的若干关系 应该以什么样的指导思想来指导统一的基本行政法的制定？ 笔者认为，制定统一的基本行政法应当正确处理好以下十大关系： 第一，要处理好基本法与非基本法的关系。[22]王丛虎:《行政主体问题研究》，北京大学出版社2007年版，第44页。

[39] 第五，要处理好公共利益和私人利益之间的关系。[9]前注〔3〕，刘太刚文。

有学者提出在公正与效率平衡的制度安排和程序操作方面，应当考虑四个因素，即行政过程所涉及的相对一方的合法权益、行政过程所涉及的公共利益、行政机关操作该程序以及相对一方参与该程序需要耗费的成本、程序可能产生错误结果的危险性。[8]沿用原有的立法路径，按领域一部一部进行立法，其所耗费和占用的资源和制定基本法相比非常大。第二类是名称上为行政程序法，事实上为行政基本法。[26]参见罗豪才、宋功德:《软法亦法———公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版，第437页。

在行政基本法中，至少以下内容应当明确，例如，行政主体的分类、行政体制和体系的结构、各类行政主体的权限、行政权限争议的解决和行政机关之间的相互关系。在强调公共利益的同时，也要承认个人利益的合理性，并明确个人利益的法律地位。

因为真正意义上的立法应当始终是一种依照既定原则行事的担当，[10]立法实践中也确是如此展开的。即使是控权也应当考虑控权的限度，否则也可能导致行政管理的功能紊乱和萎缩。

[9]例如，行政处罚法和行政强制法，事实上存在着诸多的内在冲突。但是制定统一的行政基本法是可能的： 第一，尽管行政管理关系复杂，但可以作类型化处理。

例如美国联邦行政程序法。参见〔美〕詹姆斯·W．费勒斯、唐纳德·F．凯特尔:《行政过程的政治———公共行政学新论》，陈振明、朱芳芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第345页。传统的命令与服从的行政管理方式的作用范围压缩和强制性逐渐弱化，要求突破传统行政管理僵硬、单一、强制的权力性方式，进而引致非强制性行政管理方式的勃兴，以行政指导、行政合同、行政奖励、行政规划、行政给付等权力色彩较淡和强制性较弱的方式来实现行政管理目标。[21]在行政基本法中，要对行政组织法的一些基本内容予以规范。

除了合法性价值外，其他的价值可以综合看做是一个正当性的价值。实践中，由于我国一些法律对行政主体之间的行政事务的划分并不明确，一些机关存在着有利争着做，无利相推诿的现象。

[13]第三类就是较为纯粹的行政程序法。在两者不一致时，需要我们认真加以对待和调整。

第十，要处理好合目的性和法安定性的关系。如送达、期间、笔录、卷宗、传唤、收费、文书样式等基本程序制度，保障行政活动的顺利进行。